Dilemma abilitazione, tutti i dubbi sulla sentenza della Plenaria

Insegnamento

In merito alla recente sentenza del Consiglio di Stato che ha stabilito che il diploma magistrale è sì abilitante all’insegnamento, ma non è valido ai fini dell’inserimento nelle Graduatorie ad esaurimento (Gae), riceviamo e pubblichiamo una lettera pervenutaci da due diplomati magistrali e inviata al Presidente della Repubblica Sergio Mattarella.

Il 20/12/2017 l’Adunanza Plenaria ha stabilito  che i diplomati magistrali non potranno mai entrare nelle Graduatorie ad esaurimento (Gae). A nostro parere, le motivazioni della Plenaria sono insussistenti e incoerenti. In questa lettera, già inviata al Presidente della Repubblica, traiamo alcune conclusioni importanti che speriamo possano aiutare a fare un po’ di chiarezza. Pubblichiamo, quindi, la parte dello scritto riguardante gli aspetti giuridici. Con tale ricerca abbiamo dato ai nostri convincimenti delle basi oggettive. Pensiamo di aver fatto un buon lavoro, ottenuto con molto impegno e supportato dalla normativa italiana (c’è anche un riferimento all’Europa). Tuttavia, poiché non siamo esperti in diritto, il testo potrebbe riportare anche qualche inesattezza (a noi non sembra, però è una possibilità). Detto ciò, esaminiamo meglio la discutibile sentenza dell’Adunanza Plenaria.

Buona lettura.

I pilastri che reggono l’intera struttura giuridica costruita dal Consiglio di Stato sono tre:

1) Nel 2007, termine ultimo per entrare nelle Gae, i diplomati magistrali non hanno fatto domanda, ergo sono fuori dalle graduatorie e non hanno più la possibilità di rientrarvi. A questa prima opposizione – incredibile ma vero – ha risposto in passato proprio il Consiglio di Stato: “…l’unica ragione per cui gli attuali appellanti e originari ricorrenti non sono inseriti nelle citate graduatorie è da ravvisarsi nel fatto che, in precedenza, il Ministero non aveva riconosciuto il diploma magistrale come titolo abilitante”.
Come potevamo noi diplomati magistrali fare domanda se eravamo esclusi?
Ebbene, la Plenaria ha pensato anche a questo. Arriviamo, così, al secondo punto.

2) Se nel 2007 il Ministero non ha permesso l’ingresso dei diplomati magistrali nelle Gae, questi ultimi dovevano impugnare il decreto di aggiornamento. Il fatto che l’impugnazione non ci sia stata allora comporta l’impossibilità di rimediare oggi. E qui il ragionamento si complica. L’Adunanza Plenaria comincia un discorso sul dies a quo (cioè sul “termine per proporre ricorso giurisdizionale”) e sul tentativo di confutare “La tesi accolta dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Sesta, n.1973/2015”.
In altre parole, per tale sezione

Gli appellanti …. Hanno, quindi, rivendicato la tempestività delle richieste avanzate che non possono essere considerate tardive, avendo solo con l’emanazione del d.P.R. del 25 marzo 2014, appreso che gli atti di aggiornamento delle graduatorie emanati negli anni dal MIUR erano illegittimi nella parte in cui venivano esclusi dalle graduatorie medesime, i titolari del diploma magistrale conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002”. E quindi “…risulta valida la stessa presentazione delle citate domande di inserimento presentate nei termini che decorrono dalla effettiva conoscenza, da parte dei ricorrenti originari, della lesività dell’atto impugnato.

La Plenaria, invece, dice:

In realtà, individuando il dies a quo nella pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del d.P.R. del 2014 (di recepimento del parere del Consiglio di Stato del 2013), la sentenza in esame “pretende”, ai fini della decorrenza del termine, non solo la piena conoscenza della lesività dell’atto impugnato, ma anche la piena conoscenza della sua illegittimità, quale risultante nel caso di specie dalla pubblicazione del d.P.R. del 2014, di recepimento del parere del Consiglio di Stato che in sede di ricorso straordinario ha riconosciuto il diploma magistrale come titolo abilitante… La tesi accolta dalla sentenza del Consiglio Stato, Sezione Sesta, n.1973/2015 (e seguita dalla successiva giurisprudenza amministrativa che ad essa si è uniformata) non merita condivisione. Essa, infatti, si fonda su un presupposto erroneo, ovvero che il termine per proporre ricorso giurisdizionale (e, ancora prima, per presentare la domanda di inserimento nelle graduatorie) decorra non dalla piena conoscenza del provvedimento e dei suoi effetti lesivi (o, con riferimento alla presentazione della domanda di inserimento, dal possesso effettivo del titolo abilitante), ma dal momento in cui, in sede giurisdizionale, viene accertata l’illegittimità dell’atto lesivo (che nel caso di specie sarebbe, secondo la tesi dei ricorrenti, il decreto ministeriale n. 235 del 2014).

Non ci sembra che la sentenza n.1973/2015 “pretenda” ciò che afferma la Plenaria, dal momento che in seguito dà rilievo solo alla “lesività” e non alla “illegittimità”.
(“…termini che decorrono dalla effettiva conoscenza, da parte dei ricorrenti originari, della lesività dell’atto impugnato”).
Esiste, semmai, una situazione di causa-effetto: con il d.P.R. del 25 marzo 2014 i diplomati magistrali hanno avuto la consapevolezza che è stato leso il loro diritto a entrare nelle Gae.

L’Adunanza Plenaria continua:

Il dies a quo per proporre impugnazione andrebbe, semmai, individuato (anche a voler prescindere dalla preclusione comunque derivante dalla mancata tempestiva presentazione della domanda di inserimento) nella pubblicazione del d.m. 16 marzo 2007, con il quale, in attuazione dell’art. 1, comma 605, l. 296/2006 (legge finanziaria per il 2007), veniva disposto il primo aggiornamento dellegraduatorie permanenti, che la stessa legge finanziaria per il 2007 aveva “chiuso” con il dichiarato fine di portarle ad esaurimento. Il suddetto d.m. individuava, effettuando una ricognizione delle disposizioni legislative in materia, i requisiti di accesso alle graduatorie, senza contemplare il diploma magistrale conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002. È questo, pertanto, il momento nel quale la lesione della posizione dei ricorrenti è (in ipotesi) maturata, poiché il d.m. 16 marzo 2007 è l’ultimo provvedimento di integrazione ed aggiornamento delle GAE prima che esse fossero definitivamente chiuse, per espressa disposizione di legge, a nuovi accessi.

Questa affermazione non sembra convincente neanche per la stessa Plenaria che, riferendosi al “dies a quo” del 2007, usa il condizionale (“andrebbe individuato”) e ammette che “la lesione della posizione dei ricorrenti è (in ipotesi) maturata”. È quindi una ipotesi. Comunque è necessario porsi una domanda: per quale motivo i diplomati magistrali  avrebbero dovuto impugnare un decreto riservato agli abilitati se, da anni, erano collocati nelle graduatorie di terza fascia (per non abilitati)? Inspiegabilmente, infatti, il loro titolo non era riconosciuto appieno. È assolutamente motivata, dunque, l’assenza di un ricorso nel 2007. L’opzione della Plenaria di ipotizzare l’impugnazione del decreto ci sembra improponibile.

3) Si cerca in ogni modo di sminuire il carattere abilitante del diploma magistrale ante 2001/02:

Il ricorso, comunque, risulta infondato anche nel merito, atteso che, diversamente da quanto sostenuto dagli appellanti, manca una norma che riconosca il diploma magistrale conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002 come titolo legittimante l’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento.

La Plenaria, inoltre, scrive:

Con decreto interministeriale 10 marzo 1997, recante “Norme transitorie per il passaggio al sistema di formazione universitaria degli insegnanti della scuola materna ed elementare, previste dall’articolo 3, comma 8 della legge 19 novembre 1990, n. 341” è stato previsto un apposito regime transitorio per il passaggio al sistema di formazione universitaria degli insegnanti della scuola materna ed elementare….. La norma appena trascritta esprime con chiarezza qual è il valore legale del titolo di diploma magistrale conservato in via permanente…. il diploma magistrale, se conseguito entro l’a.s. 2001/2002, rimane titolo di studio idoneo a consentire la partecipazione alle sessioni di abilitazione all’insegnamento o ai concorsi per titoli ed esame a posti di insegnamento, ma di per sé non consente l’immediato accesso ai ruoli. Il valore legale conservato in via permanente, quindi, si esaurisce nella possibilità di partecipare alle sessioni di abilitazioni o ai concorsi, dovendo leggersi la l’espressione “conservano in via permanente l’attuale valore legale e consentono di partecipare […]” in senso necessariamente complementare e coordinato, nel senso, appunto, che si tratti di un’endiadi.

Obiettivamente una simile asserzione contrasta con la prima parte del medesimo decreto, nella quale leggiamo:

Visto il Testo Unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, approvato col decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 e, in particolare: … l’articolo 194 comma 1 e l’articolo 197 comma 1, nei quali è attribuito valore abilitante all’insegnamento nelle scuole materne ed elementari ai titoli che si conseguono al termine del corso di studi della scuola magistrale e dell’istituto magistrale.

Non soltanto è ribadito che l’abilitazione si consegue “al termine del corso di studi …. dell’istituto magistrale”, ma pare proprio che non vi siano altre condizioni necessarie e complementari; in sintesi, non è sottintesa nessuna “endiadi”. Perché mai il titolo, dunque, non dovrebbe consentire “l’immediato accesso ai ruoli”? Non dimentichiamo che nel 2007 per entrare nelle Gae bastava essere abilitati (Art. 1, comma 605 della legge n. 296/2006), sic et simpliciter.

Il Consiglio di Stato offre una sua spiegazione anche a proposito dell’art. 15, comma 7 del d.P.R. 23 luglio 1998, n.323, molto importante nella gerarchia delle fonti:

I titoli conseguiti nell’esame di Stato a conclusione dei corsi di studio dell’istituto magistrale iniziati entro l’anno scolastico 1997/1998 conservano in via permanente l’attuale valore legale e abilitante all’insegnamento nella scuola elementare. Essi consentono di partecipare ai concorsi per titoli ed esami a posti di insegnante nella scuola materna e nella scuola elementare.

Dichiara la Plenaria:

L’interpretazione da dare all’espressione (contenuta nel citato articolo 15, comma 7, d.P.R. n. 323 del 1998) “i titoli conseguiti nell’esame di Stato a conclusione dei corsi di studio dell’istituto magistrale iniziati nell’a.s. 1997/1998 conservano in via permanente l’attuale valore legale e abilitante all’insegnamento nella scuola elementare” deve avvenire, anche in questo caso, tenendo conto della specificazione contenuta nel periodo immediatamente successivo….Ciò implica che il valore legale del diploma magistrale può essere riconosciuto solo nei limiti previsti dalla disciplina transitoria in esame, ossia in via “strumentale”, nel senso, come si è chiarito, di consentire a coloro che lo hanno conseguito entro l’a.s. 2001/2002 di partecipare alle sessioni di abilitazioni o ai concorsi pur se privi del diploma di laurea nel frattempo istituito dal legislatore.

Il comma 7 sarebbe anch’esso un’endiadi (termine utilizzato per il decreto interministeriale 10 marzo 1997).

A questo punto, però, procediamo con ordine. Si possono fare varie citazioni attestanti il valore abilitante del nostro diploma, e qualcuna dimostra anche la legittimità necessaria per entrare nelle Gae. Facciamo qualche esempio in ordine cronologico e parliamo altresì dell’art. 15, comma 7 del d.P.R. 23 luglio 1998, n.323.

* Regio decreto 6 maggio 1923, n.1054, Art.53: “L’istruzione magistrale ha per fine di preparare gli insegnanti delle scuole elementari. E’ impartita negli istituti magistrali”.

* Decreto legislativo n. 297 del 1994 – T.U. sulla scuola-Art. 197: “A conclusione degli studi svolti nel ginnasio-liceo classico, nel liceo scientifico, nel liceo artistico, nell’istituto tecnico e nell’istituto magistrale si sostiene un esame di maturità, che è esame di Stato e si svolge in unica sessione annuale. Il titolo conseguito nell’esame di maturità a conclusione dei corsi di studio dell’istituto tecnico e dell’istituto magistrale abilita, rispettivamente, all’esercizio della professione ed all’insegnamento nella scuola elementare“. È il solo “titolo conseguito nell’esame di maturità” ad abilitare all’insegnamento.

* Decreto del Presidente della Repubblica 23 luglio 1998, n. 323, art. 15, comma 7: “I titoli conseguiti nell’esame di Stato a conclusione dei corsi di studio dell’istituto magistrale iniziati entro l’anno scolastico 1997/98 conservano in via permanente l’attuale valore legale e abilitante all’insegnamento nella scuola elementare. Essi consentono di partecipare ai concorsi per titoli ed esami a posti di insegnante nella scuola materna e nella scuola elementare”.
Abbiamo già visto questo decreto e il punto di vista della Plenaria: “ il valore legale del diploma magistrale può essere riconosciuto solo nei limiti previsti dalla disciplina transitoria in esame, ossia in via “strumentale”, nel senso, come si è chiarito, di consentire a coloro che lo hanno conseguito entro l’a.s. 2001/2002 di partecipare alle sessioni di abilitazioni o ai concorsi pur se privi del diploma di laurea nel frattempo istituito dal legislatore”.  Una simile conclusione non pare corretta. Il Consiglio di Stato, infatti, accentua fortemente il periodo seguente (“Essi consentono di partecipare ai concorsi per titoli ed esami a posti di insegnante nella scuola materna e nella scuola elementare”) e offre una propria interpretazione. Noi, invece, vogliamo porre l’attenzione sulla prima parte della frase, importantissima: “I titoli conseguiti nell’esame di Stato a conclusione dei corsi di studio dell’istituto magistrale iniziati entro l’anno scolastico 1997/98 conservano in via permanente l’attuale valore legale e abilitante all’insegnamento nella scuola elementare”. Qui si afferma senza dubbio il carattere “permanente” e  “abilitante” del solo diploma di maturità magistrale. Basta leggere attentamente la parte sottolineata per concludere che questo decreto è riferibile anche alle Gae “visto che l’inserimento nelle predette graduatorie ad esaurimento (in precedenza permanenti) è stato riconosciuto dall’art. 1, comma 605 della legge n. 296/2006 ai docenti in possesso al momento dell’entrata in vigore della legge, della abilitazione” (Consiglio di Stato, n.1973/2015).

Il criterio che ci permette di essere certi della nostra interpretazione proviene dalla “Disposizione sulla legge in generale”:

Art. 12. Interpretazione della legge. Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore.

Insomma, in base al suindicato articolo 12, la prima parte del decreto esclude l’interpretazione della Plenaria relativa al successivo periodo della frase. Sono le parole e il loro palese significato ad avere importanza, non le endiadi. Il legislatore, poi, senz’altro conosceva la normativa precedente favorevole al valore abilitante del diploma magistrale (Regio decreto 6 maggio 1923, n.1054, Art.53  e Decreto legislativo n. 297 del 1994,art. 197). In più, sette sentenze del Consiglio di Stato (nn. 1973/15, 3628/15, 3673/15, 3675/15, 3788/15, 4232/15, 5439/15) e molte ordinanze avallano queste considerazioni.

Come se non bastasse, le tesi della Plenaria sono smentite dalla circolare ministeriale n. 31 del 18 marzo 2003, relativa alle norme sul reclutamento dei docenti nella scuola primaria paritaria:

Il personale docente delle scuole paritarie deve essere in possesso della abilitazione prescritta per l’insegnamento impartito, fatto salvo quanto previsto dall’art. 1, comma 4-bis della legge 10 marzo 2000, n. 62 e successive modificazioni. Resta salvo altresì il valore abilitante del diploma conseguito entro l’a.s. 2001-2002 a conclusione dei corsi ordinari e sperimentali delle scuole magistrali per l’insegnamento nella scuola dell’infanzia e degli istituti magistrali per l’insegnamento nella scuola dell’infanzia e nella scuola elementare.

Pure qui l’abilitazione si ottiene con il solo diploma.

Da molti anni, ormai, noi diplomati magistrali siamo privati del diritto di trovare un posto stabile nella scuola italiana, nonostante i nostri studi abilitanti. Le Gae ci sono sempre state precluse e non sappiamo per quale ragione. Le motivazioni della Plenaria non ci convincono. Il nostro obiettivo consiste nel pieno riconoscimento del titolo che, non dimentichiamolo, abbiamo conseguito con un esame di Stato. Meritiamo di entrare nelle Graduatorie ad esaurimento. Finora, addirittura, possiamo ravvisare un atteggiamento anticostituzionale, in violazione dell’art. 4 della Costituzione Italiana:

La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto. Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società.

Nel contempo, la sentenza dell’Adunanza Plenaria, in un certo qual modo, ci allontana dall’Europa. Il 31/01/2014 La Commissione Europea, dopo un’analisi della legislazione italiana, si è pronunciata in modo inequivocabile sulla validità del diploma magistrale, affermando che il titolo è pienamente abilitante in Italia e che i concorsi sono soltanto procedure di reclutamento nella scuola statale. Il parere della Commissione Europea rientra nella Direttiva 2005/36/CE, recepita nell’ordinamento italiano con il decreto legislativo del 9 novembre 2007, n. 206.

M.B. e R.P.

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